Perbedaan Sentralisasi, Dekonsentrasi, Desentralisasi, & Tugas Pembantuan

SENTRALISASI

Negara kita adalah negara kesatuan. Dalam negara kesatuan kedaulatan negara adalah tunggal. Artinya, tidak ada kesatuan-kesatuan pemerintahan di dalamnya dimana mempunyai kedaulatan. Dalam istilah Penjelasan UUD 1945 Indonesia  tidak  akan  mempunyai  daerah  di  dalam  lingkungannya  yang bersifat Staat, Negara. Dalam negara kesatuan kedaulatan dimana melekat pada rakyat, bangsa, & Negara Republik Indonesia tidak akan terbagi di antara kesatuan-kesatuan pemerintahan.  Kesatuan-kesatuan pemerintahan  lain  di luar Pemerintah tidak memiliki apa yang disebut oleh R. Kranenburg sebagai “pouvoir constituant”, kekuasaan demi membentuk UUD/UU dan organisasinya sendiri. Hal inilah penyebab perbedaan negara kesatuan dengan negara federal. Negara federal adalah negara majemuk sehingga masing- masing negara bagian mempunyai kekuasaan membentuk UUD/UU. Sedangkan perbedaan negara kesatuan adalah negara tunggal (dalam Bhenyamin Hoessein, 2002).

Meskipun   demikian,   penyelenggaraan   pemerintahannya   dilakukan dengan membentuk organisasi-organisasi pemerintah di daerah atau pemerintah daerah. Pemerintah Daerah bukan negara bagian seperti dalam negara federal. Kedudukan pemerintah daerah dalam sistem negara kesatuan adalah subdivisi pemerintahan nasional. Pemerintah Daerah tidak memiliki kedaulatan sendiri sebagaimana negara bagian dalam perbedaan sistem federal. Hubungan pemerintah daerah dengan pemerintah pusat adalah dependent & sub-ordinat, sedangkan hubungan negara bagian dengan negara federal/pusat dalam negara federal adalah independent dan koordinatif.

Berdasarkan konsepsi demikian maka pada dasarnya kewenangan pemerintahan baik politik maupun administrasi dimiliki secara tunggal oleh Pemerintah Pusat. Pemerintah Daerah hakikatnya tidak mempunyai kewenangan pemerintahan. Pemerintah Daerah baru mempunyai kewenangan setelah memperoleh penyerahan dari Pemerintah Pusat (desentralisasi/ devolusi).

Nah,  hubungan  kewenangan  antara  Pusat  &  Daerah  dalam  sistem negara kesatuan ini melahirkan konsep sentralisasi dan desentralisasi. Sentralisasi adalah pemusatan semua kewenangan pemerintahan (politik dan administrasi) pada Pemerintah Pusat (sentral a.k.a sentralisasi). Pemerintah Pusat adalah Presiden dan para Menteri. Jika suatu negara memusatkan semua kewenangan pemerintahannya pada tangan Presiden & para Menteri, tidak dibagi-bagi kepada pejabatnya di daerah dan/atau pada daerah otonom maka disebut sentralisasi.

Kewenangan dimana dipusatkan di tangan Presiden & para Menteri (Pemerintah  Pusat)  tadi  adalah  kewenangan  pemerintahan (sentralisasi pemerintahan),  bukan kewenangan lain (legislatif & judikatif). Kewenangan pemerintahan itu ada 2 jenis, yaitu kewenangan politik dan kewenangan administrasi. Kewenangan politik adalah kewenangan membuat kebijakan, sedangkan kewenangan administrasi adalah  kewenangan melaksanakan kebijakan. Misal  Presiden Megawati menetapkan Program Kabinet Gotong Royong adalah contoh kewenangan  politik,  sedangkan  kebijakan  yang  ditetapkan  para  Menteri demi  melaksanakan  Program  Kabinet  Gotong  Royong  tersebut  adalah contoh kebijakan administrasi.

Dalam sentralisasi semua kewenangan tersebut baik politik maupun administrasi berada di tangan Presiden dan para Menteri (Pemerintah Pusat). Dengan kata lain, sentralisasi berada pada puncak jenjang organisasi. Sebagai konsekuensinya dalam melaksanakan kewenangan sentralisasi ini anggarannya dibebankan pada APBN.

Untuk jelasnya perhatikan gambaran sentralisasi di bawah!

Dalam sentralisasi semua kewenangan tersebut baik politik maupun administrasi berada di tangan Presiden dan para Menteri (Pemerintah Pusat). Dengan kata lain, sentralisasi berada pada puncak jenjang organisasi. Sebagai konsekuensinya dalam melaksanakan kewenangan sentralisasi ini anggarannya dibebankan pada APBN.
Dalam sentralisasi semua kewenangan tersebut baik politik maupun administrasi berada di tangan Presiden dan para Menteri (Pemerintah Pusat). Dengan kata lain, sentralisasi berada pada puncak jenjang organisasi. Sebagai konsekuensinya dalam melaksanakan kewenangan sentralisasi ini anggarannya dibebankan pada APBN.

DEKONSENTRASI

Dekonsentrasi sebenarnya sentralisasi jua, tetapi perbedaan dekonsentrasi terlihat lebih halus daripada sentralisasi. Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang administrasi dari Pemerintah Pusat kepada pejabatnya yang berada pada wilayah negara di luar kantor pusatnya. Dalam konteks dekonsentrasi ini  yang  dilimpahkan adalah wewenang administrasi bukan wewenang politik. Wewenang politiknya dekonsentrasi tetap dipegang oleh Pemerintah Pusat.

Siapakah yang dimaksud dengan pejabat Pemerintah Pusat yang berada di wilayah negara pada dekonsentrasi? Mereka adalah pejabat yang diangkat oleh Pemerintah Pusat & ditempatkan pada wilayah-wilayah tertentu sebagai wilayah kerjanya. Misal Gubernur di Provinsi sebagai wilayah kerjanya dan kepala instansi vertikal di daerah sebagai wilayah kerjanya. Pada zaman Orde Baru pejabat Pusat di wilayah negara adalah Gubernur, Bupati/Walikotamadya, Walikotatip, Camat dan Lurah dalam kedudukannya sebagai kepala wilayah. Di samping itu, juga para Kepala Kanwil, Kandep, dan Kancam. Mereka adalah  pejabat  Pusat  yang  ditempatkan di  wilayah  kerja  masing-masing. Mereka hanya melaksanakan kebijakan administrasi yang telah ditetapkan oleh Pejabat Pusat (Presiden & para Menteri / dekonsentrasi).

Perhatikan gambaran dekonsentrasi di bawah serta bandingkan dengan diagram sentralisasi sebelumnya!

Rondinelli (1983: 18) menjelaskan bahwa dekonsentrasi adalah penyerahan sejumlah kewenangan atau tanggung jawab administrasi kepada cabang departemen atau badan pemerintah yang lebih rendah.
Rondinelli (1983: 18) menjelaskan bahwa dekonsentrasi adalah penyerahan sejumlah kewenangan atau tanggung jawab administrasi kepada cabang departemen atau badan pemerintah yang lebih rendah.
Harold F. Aldelfer (1964: 176) menjelaskan bahwa pelimpahan wewenang dalam bentuk dekonsentrasi semata-mata menyusun unit administrasi atau field administration, baik tunggal ataupun ada dalam hierarki, baik itu terpisah atau  tergabung,  dengan  perintah  mengenai  apa  yang  seharusnya  mereka kerjakan atau bagaimana mengerjakannya. Tidak ada kebijakan yang dibuat di tingkat lokal serta tidak ada keputusan fundamental yang diambil. Badan- badan pusat  memiliki semua  kekuasaan dalam dirinya  (dekonsentrasi) sementara pejabat lokal merupakan bawahan sepenuhnya dan mereka hanya menjalankan perintah (dalam M.R Khairul Muluk, 2002).

Dekonsentrasi Walfers (1985: 3) menjelaskan bahwa dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pada pejabat atau kelompok pejabat yang diangkat oleh Pemerintah Pusat dalam wilayah administrasi (dalam Larmour, Qalo, ed, 1985).

Sedangkan Henry Maddick (1983)  menjelaskan  bahwa  dekonsentrasi  adalah  pelimpahan  wewenang untuk melepaskan fungsi-fungsi tertentu kepada pejabat pusat yang berada di luar kantor pusatnya. Oleh karena itu, dekonsentrasi menciptakan local state government  atau  field  administration/wilayah  administrasi (dalam dekonsentrasi  Bhenyamin Hoessein, 2000: 10).

Jadi,  dalam  dekonsentrasi  yang  dilimpahkan  hanya  kebijakan administrasi  (implementasi  kebijakan  politik),  sedangkan  kebijakan politiknya tetap berada pada Pemerintah Pusat. Oleh karena itu, pejabat yang diserahi pelimpahan wewenang tersebut adalah pejabat yang mewakili Pemerintah Pusat di wilayah kerja masing-masing atau pejabat pusat yang ditempatkan  di   luar   kantor   pusatnya.   Tanda   bahwa   pejabat   tersebut merupakan pejabat pusat yang bekerja di daerah adalah yang bersangkutan diangkat oleh Pemerintah Pusat, bukan dipilih oleh rakyat yang dilayani. Karena itu, pejabat tersebut bertanggung jawab kepada pejabat yang mengangkatnya, yaitu pejabat pusat, bukan kepada rakyat  yang dilayani. Sebagai konsekuensinya maka pejabat daerah yang dilimpahi wewenang, bertindak atas nama Pemerintah Pusat bukan atas nama dirinya sendiri yang mewakili para pemilihnya.

Dalam asas dekonsentrasi timbul hierarki dalam organisasi tersebut. Maksudnya terdapat hubungan sub-ordinat antara satuan organisasi pusat dengan satuan organisasi bawahannya. Misal pada zaman Orde Baru Pemerintah Pusat membawahi Pemerintah Provinsi-Dati I, Pemerintah Provinsi-Dati I membawahi Pemerintah Kabupaten/Kotamadya-Dati II, Pemerintah Kabupaten/Kotamadya-Dati II membawa Kecamatan, & Kecamatan membawahi Kelurahan. Atau pada departemen, Departemen membawahi Kanwil, Kanwil membawahi Kandep, & Kandep membawahi Kancam.

Oleh karena satuan-satuan organisasi yang berada di wilayah-wilayah negara di luar kantor pusatnya tersebut milik Pemerintah maka anggarannya menjadi tanggung jawab Pemerintah Pusat. Karena itu, anggarannya dibebankan pada APBN. Biaya penyediaan sarana & prasarana, gaji pegawai, biaya operasional, dan biaya pemeliharaan menjadi beban APBN.

DESENTRALISASI

Desentralisasi berasal dari bahasa Latin, yaitu De yang berarti lepas dan Centrum yang artinya pusat. Decentrum berarti melepas dari pusat. Dengan demikian, desentralisasi yang berasal dari sentralisasi yang mendapat awal de berarti melepas atau menjauh dari pemusatan. Desentralisasi tidak putus sama sekali dengan pusat, tetapi desentralisasi hanya menjauh dari pusat. 

Anda pernah melihat anak ayam dan induknya di malam hari. Semua anak ayam   merapat pada badan induknya dan didekap oleh sayapnya. Itulah contoh sentralisasi. Perhatikan anak ayam tersebut pada siang hari. Anak-anak ayam tersebut menjauh dari induknya mencari makan sendiri-sendiri, tetapi masih diawasi oleh induknya dari jarak tertentu. Nah, itulah contoh perbedaan desentralisasi.
Anda pernah melihat anak ayam dan induknya di malam hari. Semua anak ayam   merapat pada badan induknya dan didekap oleh sayapnya. Itulah contoh sentralisasi. Perhatikan anak ayam tersebut pada siang hari. Anak-anak ayam tersebut menjauh dari induknya mencari makan sendiri-sendiri, tetapi masih diawasi oleh induknya dari jarak tertentu. Nah, itulah contoh perbedaan desentralisasi. 
Desentralisasi berkait dengan aspek administrasi (awas jangan kacaukan dengan kewenangan administrasi!). Kita lihat sekarang salah satu bagian penting dari administrasi adalah organisasi. Sebuah organisasi selalu terdiri atas jenjang hierarki. Jenjang hierarki ini ada yang tingkatannya banyak dan ada yang tingkatannya sedikit. Misal satuan pemerintahan yang terdiri atas Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah Tingkat I,  dan  Pemerintah Daerah Tingkat II,  dan  Pemerintah Daerah Tingkat III  adalah contoh organisasi pemerintahan dengan jenjang hierarki yang lebih panjang daripada satuan pemerintahan yang terdiri atas Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah Tingkat I, dan Pemerintah Daerah Tingkat II. Dan Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi/Daerah Tingkat I,  dan Pemerintah Kabupaten/Kotamadya/Daerah Tingkat II, dan Pemerintah Wilayah Kecamatan lebih panjang daripada Pemerintah Pusat,  Pemerintah Provinsi,  dan  Pemerintah Kabupaten/Kota. Pada setiap jenjang hierarki terdapat pejabat yang bertanggung jawab atas satuan organisasi yang menjadi wewenangnya. Misal pada Pemerintah Provinsi terdapat Gubernur, pada Pemerintah Kabupaten terdapat Bupati, dan pada Pemerintah Kota terdapat Walikota. Gubernur bertanggung jawab atas penyelenggaraan pemerintahan Provinsi. Bupati bertanggung jawab atas penyelenggaraan pemerintahan Kabupaten. Walikota bertanggung jawab atas penyelenggaraan pemerintahan Kota.

Organisasi yang besar dan kompleks seperti negara Indonesia tak akan efisien jika semua kewenangan politik & administrasi diletakkan pada puncak hierarki organisasi/Pemerintah Pusat karena Pemerintah Pusat akan menanggung beban yang berat. Juga tidak cukup jika hanya dilimpahkan secara dekonsentratif kepada para pejabatnya di beberapa wilayah negara. Agar kewenangan tersebut dapat diimplementasikan secara efisien & akuntabel maka sebagian kewenangan politik & administrasi perlu diserahkan pada jenjang organisasi yang lebih rendah. Penyerahan sebagian kewenangan politik  &  administrasi  pada  jenjang  organisasi  yang  lebih rendah disebut desentralisasi. Jadi, desentralisasi adalah penyerahan wewenang politik & administrasi dari puncak hierarki organisasi (Pemerintah Pusat) kepada jenjang organisasi di bawahnya (Pemerintah Daerah). Dua kewenangan tersebut (politik & administrasi) diserahkan kepada Daerah. Perhatikan gambar di bawah!

Desentralisasi berkait dengan aspek administrasi (awas jangan kacaukan dengan kewenangan administrasi!). Kita lihat sekarang salah satu bagian penting dari administrasi adalah organisasi.
Desentralisasi berkait dengan aspek administrasi (awas jangan kacaukan dengan kewenangan administrasi!). Kita lihat sekarang salah satu bagian penting dari administrasi adalah organisasi.
Oleh karena jenjang hierarki yang lebih rendah (Pemerintah Daerah) tersebut diserahi wewenang penuh baik politik maupun administrasi maka pada jenjang organisasi dimana diberi penyerahan wewenang tersebut timbul otonomi. Otonomi artinya kebebasan masyarakat dimana tinggal di daerah yang bersangkutan untuk mengatur & mengurus kepentingannya sendiri. Dengan demikian, desentralisasi menimbulkan otonomi daerah. Otonomi daerah tersebut adalah sebagai konsekuensi logis penerapan asas desentralisasi pada Daerah.

Dalam desentralisasi, pejabat yang menerima tanggung jawab adalah pejabat daerah otonom. Siapa pejabat daerah otonom itu? Pejabat daerah otonom adalah  pejabat  dimana  ditentukan  sendiri  oleh  masyarakat  sebagai kesatuan masyarakat hukum yang bersangkutan. Jadi, ia bukan pejabat Pusat dimana  berada  di  daerah,  tetapi  adalah  pejabat  yang  diangkat  oleh  rakyat melalui  pemilihan  yang  bebas  dari  daerah  otonom  yang  bersangkutan. Dengan demikian, tindakan hukumnya bukan atas nama pejabat pusat, tetapi atas nama dirinya sendiri mewakili masyarakat daerah otonom. Oleh karena itu, pejabat tersebut bertanggung jawab kepada rakyat yang memilihnya.

Karena itu, berdasarkan cara rekrutmennya maka pejabat daerah otonom adalah pejabat politik. Disebut pejabat politik karena jabatan itu diperoleh melalui pemilihan yang bebas antarkekuatan-kekuatan politik dimana ada di daerah yang bersangkutan. Oleh karena itu, pejabat politik terbuka bagi partai politik.   Artinya   partai   politik   dapat   menempatkan   kader   terbaiknya menduduki jabatan tersebut melalui mekanisme & aturan yang sudah disepakati bersama.

Agar lebih mantap mari kita tinjau beberapa definisi tentang desentralisasi. Henry Maddick (1963) menjelaskan bahwa desentralisasi adalah penyerahan kekuasaan secara hukum demi menangani bidang- bidang/fungsi-fungsi tertentu kepada daerah otonom. Sedangkan Rondinelli, Nellis, dan Chema (1983) mengemukakan bahwa desentralisasi merupakan penciptaan atau penguatan, baik keuangan maupun hukum, pada unit-unit pemerintahan  subnasional   dimana   penyelenggaraannya  secara   substansial berada   di luar kontrol langsung pemerintah pusat (dalam Bhenyamin Hoessein, 2000: 10).

Decentralization refers to the transfer of authority on a geografic basis whether by deconcentration (i.e delegation) of adminstrative authority to field units of same department or level of government, or by the political devolution of authority to local government units or special statutory bodies.

(Desentralisasi merujuk pada pemindahan kekuasaan pada suatu basis geografi apakah dengan dekonsentrasi (yakni delegasi) administrasi pada satuan-satuan administrasi lapangan atau dengan devolusi politik pada satuan-satuan pemerintah lokal atau badan-badan khusus berdasarkan undang-undang).

J.H.A. Logeman (dalam Tjahya Supriatna; 1993: 1) membagi desentralisasi menjadi 2 macam, yaitu sebagai berikut.
  1. Dekonsentrasi atau  desentralisasi jabatan  (ambtelijke decentralisatie), yaitu  pelimpahan kekuasaan  dari  alat  perlengkapan negara  tingkatan lebih atas kepada bawahannya guna melancarkan pekerjaan di dalam melaksanakan tugas pemerintahan. Misal pelimpahan Menteri kepada Gubernur, dari Gubernur kepada Bupati/Walikotamadya dan seterusnya secara berjenjang. Pada desentralisasi semacam ini, rakyat atau lembaga perwakilan rakyat daerah tidak ikut campur atau dibawa-bawa.
  2. Desentralisasi  ketatanegaraan  atau  staatkundige  decentralisatie  dimana sering juga disebut sebagai desentralisasi politik, yaitu pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan (regelende en  bestuurende bevoerheid) kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya. Di dalam desentralisasi politik semacam ini, rakyat dengan menggunakan dan memanfaatkan saluran-saluran tertentu (perwakilan) ikut serta di dalam pemerintahan, dengan batas wilayah daerah masing-masing. Desentralisasi ini dibedakan menjadi 2, yaitu sebagai berikut.
  • Desentralisasi  teritorial  (territoriale  decentralisatie),  yaitu penyerahan kekuasaan demi mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (autonomie), batas pengaturannya adalah daerah. Desentralisasi teritorial mengakibatkan adanya otonomi pada daerah yang menerima penyerahan.
  • Desentralisasi fungsional (funcionale decentralisatie), yaitu pelimpahan  kekuasaan   untuk   mengatur   dan   mengurus   fungsi tertentu. Batas pengaturan tersebut adalah jenis fungsi.
Bayu  Surianingrat  (1980:  28-29)  menjelaskan  bahwa desentralisasi terdiri atas berikut ini.

1.  Desentralisasi jabatan (amtelijke decentralisatie), yaitu pemudaran kekuasaan atau lebih tepat pelimpahan kekuasaan dari atasan kepada bawahannya dalam rangka kepegawaian demi meningkatkan kelancaran pekerjaan. Oleh karena itu, desentralisasi ini disebut juga dekonsentrasi. Jika demikian, desentralisasi merupakan salah satu jenis desentralisasi. Dengan kata lain, dekonsentrasi adalah pasti desentralisasi tapi desentralisasi tidak selalu dekonsentrasi.

2.  Desentralisasi   kenegaraan   (statkundige   decentralisatie),   yaitu penyerahan kekuasaan untuk mengatur daerah dalam lingkungannya demi  mewujudkan  asas  demokrasi  dalam  pemerintahan  negara.  Di dalam desentralisasi ini rakyat secara langsung mempunyai kesempatan untuk turut serta (participation) dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya.

Rondinelli (1983: 18) menjelaskan,
decentralization is the transfer of planning, decision making, or administrative authority from the central government to its field organizations, local administrative units, semi-autonomous and parastatal organization, local government, or nongovernment organization.
(Desentralisasi adalah penyerahan perencanaan, pembuatan keputusan,  atau  kewenangan  administrasi  dari  pemerintah  pusat pada organisasi wilayah, satuan administrasi daerah, organisasi semi otonom,   pemerintah   daerah,   atau   organisasi   non   pemerintah/ lembaga swadaya masyarakat).

Desentralisasi dalam pandangan Rondinelli memiliki pengertian dimana lebih luas daripada yang disampaikan Logeman dan Bayu Surianingrat. Menurut Rondinelli desentralisasi mencakup dekonsentrasi, devolusi, pelimpahan pada lembaga semi otonom (delegasi), dan pelimpahan fungsi pemerintahan  tertentu  pada  lembaga  non-pemerintah  (privatisasi).  Untuk lebih jelasnya perhatikan uraian di bawah!

1.    Dekonsentrasi adalah penyerahan beban kerja dari kementerian pusat kepada pejabat-pejabatnya yang berada di wilayah. Penyerahan ini tidak diikuti oleh kewenangan membuat keputusan & diskresi untuk melaksanakannya.

2.    Devolusi, yaitu pelepasan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintah pusat guna membuat satuan pemerintah baru dimana tidak dikontrol secara langsung. Tujuan devolusi adalah memperkuat satuan pemerintahan di bawah pemerintah pusat dengan cara mendelegasikan fungsi & kewenangan.

Devolusi   dalam   bentuknya   dimana   paling   murni,   memiliki   5   ciri fundamental, yaitu sebagai berikut.
a.    Unit pemerintahan setempat bersifat otonom, mandiri (independen),
& secara tegas terpisah dari tingkat-tingkat pemerintahan. Pemerintah pusat tidak melakukan pengawasan langsung terhadapnya.

b.    Unit  pemerintahan tersebut  diakui  memiliki batas  geografi  dimana jelas & legal, yang mempunyai wewenang guna melakukan tugas- tugas umum pemerintahan.

c.    Pemerintah daerah berstatus badan hukum dan memiliki kekuasaan guna  mengelola  dan  memanfaatkan sumber  daya  dimana  dimiliki guna mendukung pelaksanaan tugasnya.

d.    Pemerintah daerah  diakui  oleh  warganya  sebagai  suatu  lembaga yang   akan   memberikan   pelayanan   kepada   masyarakat   dan memenuhi kebutuhan mereka. Oleh karena itu, pemerintah daerah ini mempunyai pengaruh dan kewibawaan terhadap warganya.

f.    Terdapat hubungan dimana saling menguntungkan melalui koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta unit-unit organisasi lainnya dalam suatu sistem pemerintahan. Oleh karena itu, pemerintah daerah adalah bagian dari pemerintah nasional dan bukan sebagai elemen yang independen dari pemerintah pusat. Dalam devolusi tidak ada hierarki antara pemerintah daerah satu dengan pemerintah daerah lainnya karena yang menjadi dasar adalah koordinasi dan sistem saling hubungan antara satu unit dengan unit lain secara independen dan timbal-balik.

3.    Pelimpahan Wewenang pada Lembaga Semi Otonom (Delegasi)

Selain dalam bentuk dekonsentrasi dan devolusi, desentralisasi juga bisa dilakukan dengan cara pendelegasian pembuatan keputusan dan kewenangan administrasi kepada organisasi-organisasi dimana melakukan fungsi-fungsi tertentu  yang  tidak  di  bawah  pengawasan kementerian pusat. Sebagaimana diketahui bahwa dalam suatu pemerintahan terdapat organisasi-organisasi dimana melakukan fungsi-fungsi tertentu dengan kewenangan dimana agak  independent. Organisasi ini  adakalanya tidak ditempatkan  dalam  struktur  reguler  pemerintah.  Misal  Badan  Usaha Milik Negara, seperti Telkom, Bank, jalan tol, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah, badan-badan otoritas. Terhadap organisasi semacam ini  pada dasarnya diberikan kewenangan semi  independent untuk melaksanakan fungsi dan tanggung jawabnya. Bahkan kadang- kadang berada di luar ketentuan dimana diatur oleh pemerintah karena bersifat komersial dan mengutamakan efisiensi daripada prosedur birokratis dan politis.

Pendelegasian tersebut menyebabkan pemindahan atau penciptaan kewenangan yang luas pada suatu organisasi dimana secara teknis dan administratif mampu menanganinya baik dalam merencanakan maupun melaksanakan. Semua kegiatan yang dilakukan tersebut tidak mendapat supervisi langsung dari pemerintah pusat.

4.    Penyerahan Fungsi Pemerintah Pusat kepada Lembaga Non-Pemerintah (Privatisasi)
Di samping ketiga bentuk di atas, desentralisasi juga dapat berupa penyerahan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintah pusat kepada lembaga non-pemerintah atau lembaga swadaya masyarakat. Bentuk ini sering dikenal dengan privatisasi. Privatisasi adalah suatu tindakan pemberian wewenang dari pemerintah kepada badan-badan sukarela, swasta, dan swadaya masyarakat atau dapat pula merupakan peleburan badan pemerintah menjadi badan swasta, misalnya BUMN & BUMD menjadi PT. Termasuk dalam pengertian ini adalah tindakan pemerintah mentransfer beberapa kegiatan kepada kamar dagang & industri, koperasi & asosiasi lainnya untuk mengeluarkan izin-izin, bimbingan & pengawasan, yang semula dilakukan oleh pemerintah. Dalam bidang sosial, misalnya pemerintah memberikan kuasa dan tanggung jawab kepada lembaga swadaya masyarakat, pembinaan kesejahteraan keluarga, koperasi tani, dan koperasi nelayan untuk melakukan kegiatan- kegiatan sosial dan kesejahteraan keluarga, petani.

Bhenyamin Hoessein (2000:10) menjelaskan bahwa dalam rangka desentralisasi, daerah otonom berada di luar hierarki organisasi Pemerintah Pusat. Sedangkan dalam rangka dekonsentrasi, wilayah administrasi, field administration, berada dalam hierarki organisasi Pemerintah Pusat. Desentralisasi menunjukkan pola hubungan kekuasaan antar-organisasi, sedangkan dekonsentrasi menunjukkan pola hubungan kekuasaan intra organisasi. Karena itu, pola kekuasaan yang tercipta dalam desentralisasi memperlihatkan   unsur   keterpisahan   (separateness)   dan   kemajemukan struktur dalam sistem politik secara keseluruhan.

Setelah daerah mendapatkan penyerahan wewenang politik dan administrasi dari Pemerintah maka urusan yang diserahkan tersebut menjadi tanggung jawab Pemerintah Daerah. Untuk itu, pembiayaan penyelenggaraan desentralisasi bersumber dari APBD. Pemerintah Daerah mempertanggung- jawabkan penggunaan APBD kepada rakyat Daerah yang bersangkutan.

Untuk memperjelas pemahaman Anda tentang desentralisasi & dekonsentrasi yang sudah diuraikan di depan perhatikan perbedaan keduanya sebagaimana tercantum pada Tabel di bawah!

Tabel Perbedaan Desentralisasi & Dekonsentrasi

Desentralisasi Dekonsentrasi
Menciptakan Daerah OtonomMenciptakan perangkat Pusat di berbagai wilayah
Memiliki batas-batas wilayah yurisdiksi daerah otonomHal yang ada adalah batas-batas wilayah kerja/jabatan/administrasi
Penyerahan wewenang pemerintahan di bidang politik dan administrasiPelimpahan wewenang pemerintahan hanya bidang administrasi
Hal yang diserahi wewenang politik dan administrasi adalah daerah otonomHal yang diberi limpahan wewenang adalah perangkat/pejabat Pusat
Menimbulkan otonomi daerahTidak menimbulkan otonomi daerah
Daerah otonom berada di luar hierarki organisasi Pemerintah Pusat. Hubungannya adalah antar-organisasi publikWilayah administrasi berada dalam hierarki organisasi Pemerintah Pusat. Hubungannya adalah intra organisasi
Wewenang dimana diserahkan terbatas pada wewenang pemerintahan yaitu wewenang yang dimiliki Presiden dan Para MenteriWewenang pemerintahan dimana diserahkan adalah pemerintahan umum, koordinasi, pengawasan, trantib, pembinaan bangsa, dan bidang pemerintahan khusus dari Menteri mentri teknis
Pembiayaannya dari APBDPembiayaannya dari APBN
                                                  
Dalam konteks negara kesatuan, penerapan asas sentralisasi dan desentralisasi dalam  organisasi  negara  bangsa  bukan  bersifat  dikhotomis melainkan sebagai kontinum. Artinya, Pemerintah Pusat tidak mungkin menyelenggarakan semua urusan pemerintahan di tangannya secara sentralisasi atau sebaliknya Pemerintah Daerah sepenuhnya menyelenggarakan semua urusan pemerintahan dimana diserahkan. Hal yang bisa dilakukan adalah selalu terdapat sejumlah urusan pemerintahan yang sepenuhnya diselenggarakan secara sentralisasi beserta penghalusannya, dekonsentrasi. Akan tetapi, tidak pernah terdapat suatu urusan pemerintahan apa pun yang diselenggarakan sepenuhnya secara desentralisasi. Urusan pemerintahan dimana menyangkut kepentingan dan kelangsungan hidup berbangsa dan bernegara lazimnya diselenggarakan secara sentralisasi dan dekonsentrasi.   Sedangkan   urusan   dimana   mengandung   dan   menyangkut kepentingan masyarakat setempat (lokalitas) diselenggarakan secara desentralisasi (dalam Bhenyamin Hoessein, pada Sarasehan Nasional Administrasi Negara III, 2002).

Dengan demikian, terdapat urusan-urusan dimana 100% diselenggarakan secara sentralisasi, seperti pertahanan, politik luar negeri, dan moneter. Kemudian, tidak pernah ada urusan pemerintahan yang 100% diserahkan kepada Pemerintah Daerah. Kalau toh ada sebagian urusan pemerintahan diserahkan kepada Pemerintah Daerah bukan berarti Pemerintah Pusat melepaskan semua tanggung jawabnya. Oleh karena tanggung jawab akhir penyelenggaraan pemerintahan adalah Pemerintah Pusat maka tidak mungkin Pemerintah Pusat menyerahkan 100% urusan pemerintahan kepada Daerah. 

Urusan-urusan dimana bersifat lokalitas (locality), seperti irigasi, pendidikan, kesehatan, koperasi, industri kecil, pertamanan, dan perpustakaan umum memang diserahkan kepada Daerah, tetapi kadarnya tidak 100%. Pemerintah Pusat masih menangani sebagian urusan yang diserahkan kepada Daerah tersebut, seperti pengawasan dan penentuan standar, kriteria, dan prosedur (dalam Bhenyamin Hoessein, 2001). Sedangkan urusan dimana bersifat nasional, misalnya politik luar negeri, keamanan, pertahanan, keuangan, pengaturan hukum, keagamaan, kebijakan ekonomi makro, dan kebijakan politik makro sepenuhnya (100%) menjadi kuasa Pemerintah Pusat.

TUGAS PEMBANTUAN (MEDEBEWIND)

Di samping asas desentralisasi & dekonsentrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia juga dikenal medebewind, tugas pembantuan. Di Belanda medebewind diartikan sebagai pembantu penyelenggaraan  kepentingan-kepentingan  dari  pusat  atau  daerah-daerah dimana tingkatannya lebih atas oleh perangkat daerah yang lebih bawah. Menurut Bagir Manan (1994: 85) tugas pembantuan diberikan oleh Pemerintah Pusat atau pemerintah dimana lebih atas kepada pemerintah daerah di  bawahnya  berdasarkan  undang-undang.  Oleh  karena  itu,  medebewind sering disebut serta tantra/tugas pembantuan.

Koesoemahatmadja (1979: 21-22) mengartikan medebewind atau zelfbestuur sebagai pemberian kemungkinan dari pemerintah pusat/ pemerintah   daerah   yang   lebih   atas   untuk   meminta   bantuan   kepada pemerintah daerah/pemerintah daerah  yang tingkatannya lebih rendah agar menyelenggarakan  tugas  atau  urusan  rumah  tangga  dari  daerah  dimana tingkatannya lebih atas tersebut. Daerah-daerah tersebut diberi tugas pembantuan oleh pemerintah pusat yang disebut medebewind atau zelfbestuur (menjalankan peraturan-peraturan yang dibuat oleh dewan dimana lebih tinggi). Dalam menjalankan medebewind tersebut urusan-urusan yang diselenggarakan pemerintah daerah masih tetap merupakan urusan pusat/daerah yang lebih atas, tidak beralih menjadi urusan rumah tangga daerah yang diminta bantuan. Hanya saja cara daerah otonom menyelenggarakan bantuan tersebut diserahkan sepenuhnya pada daerah itu sendiri. 

Daerah otonom ini tidak berada di bawah perintah, juga tidak dapat dimintai pertanggungjawaban oleh pemerintah pusat/daerah yang lebih tinggi yang memberi tugas.
Oleh karena hakikatnya urusan yang ditugasbantukan pada daerah otonom tersebut adalah urusan Pusat atau pemerintah atasan dimana menugaskan, maka dalam sistem medebewind anggarannya berasal dari APBN atau dari APBD  pemerintah atasan yang memberi tugas. Anggaran pusat ini lalu ditransfer langsung ke kas Daerah. Anggaran ini masuk ke rekening khusus dimana pertanggungjawabannya terpisah dari APBD.

Keterangan  Koesoemahatmadja  tersebut  sejalan  dengan  keterangan Bagir Manan. Bagir Manan (1994:179) menjelaskan, pada dasarnya, tugas pembantuan adalah tugas melaksanakan peraturan perundang-undangan tingkat lebih tinggi (de uitvoering van hogere regelingen). Daerah terikat melaksanakan peraturan perundang-undangan termasuk yang diperintahkan atau diminta (vorderen) dalam rangka tugas pembantuan.

Wah,  Anda  bingung  ya!  Begini,  menurut  Koesoemahatmadja dalam sistem medebewind pemerintah pusat atau daerah otonom yang lebih tinggi menyerahkan urusan dimana menurut peraturan perundangan merupakan kewenangannya, kepada daerah otonom di bawahnya. Daerah otonom yang diserahi ini lalu melaksanakannya melalui perangkatnya (dinas-dinas). Dalam melaksanakan tugas tersebut, aparat pelaksana (dinas-dinas tadi) tidak bertanggung jawab kepada pemerintah pusat/daerah yang lebih tinggi dimana memberi tugas, tetapi kepada kepala daerah (zelfuitvoering).

Asas medebewind di Indonesia telah dipraktikkan sejak masa pemerintahan Hindia Belanda. Pada zaman penjajahan Belanda, dalam wilayah Hindia Belanda ada  bagian dimana disebut daerah swapraja, yaitu daerah kesultanan atau kerajaan dimana diperintah langsung oleh sultan-sultan atau raja-raja pribumi dengan aturan/hukum adat masing-masing. Daerah ini relatif otonom. Daerah ini disebut zelfbestuurende-landschappen atau daerah dimana memiliki pemerintahan sendiri. Daerah swapraja sebelumnya adalah negara  merdeka kemudian mengakui kedaulatan Belanda dengan kontrak panjang (lange contracten) maupun kontrak pendek (korte verklaring). Agar daerah swapraja tersebut tetap sejalan dengan kebijakan pemerintah pusat, maka Pemerintah Hindia Belanda minta  Raja atau Sultan/Kepala Daerah swapraja  untuk  melakukan  tindakan-tindakan atau  melaksanakan  urusan- urusan tertentu atas biaya pemerintah pusat atau pemerintah atasnya. Raja atau Sultan dimana melakukan tindakan atau melaksanakan urusan dari Pemerintah melaksanakan medebewind. Medebewind dilaksanakan oleh Sultan/Raja yang bersangkutan kemudian ia mempertanggungjawabkan pelaksanaannya kepada Pemerintah Hindia Belanda. Oke, makin jelaskan?

Pengertian medebewind seperti yang dipraktikkan pada zaman Belanda itulah   yang   dirujuk   oleh   UU   No.5   Tahun   1974,   bukan   pengertian medebewind yang disampaikan oleh Koesoemahatmadja dan Bagir Manan. Dalam Undang-undang zaman orde baru tersebut dirumuskan bahwa tugas pembantuan adalah tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan dimana ditugaskan kepada pemerintah daerah oleh pemerintah atau pemerintah daerah tingkat atasnya dengan kewajiban untuk mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya. Padahal menurut Koesoemahatmadja tugas pembantuan itu dilakukan oleh dinas-dinas daerah lalu dinas-dinas daerah mempertanggungjawabkan tugasnya kepada kepala daerah.  Itulah  sebabnya  Bagir  Manan  (1994:179)  mengatakan  bahwa rumusan tugas pembantuan karena ada penugasan oleh pemerintah pusat atau pemerintah lebih atas & ada pertanggungjawaban kepada yang memberi tugas.

Karena tugas pembantuan pada dasarnya adalah melaksanakan kuasa pemerintah pusat atau pemerintah atasnya maka sumber biaya dari pemerintah dimana memberikan penugasan. Untuk itu, sumber biayanya bisa berasal dari APBN atau APBD Pemerintah Daerah yang lebih tinggi.

Kalimat yang lebih sederhana untuk menjelaskan tugas pembantuan adalah satuan pemerintahan dimana  mempunyai kuasa tertentu dapat menugaskan kepada pemerintahan yang lebih bawah untuk melaksanakan sebagian kewenangan yang dimiliki tersebut. Misal, pemerintah pusat sesuai dengan UU 32/2004 mempunyai kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, keuangan & moneter nasional, dan agama. Nah, pemerintah pusat dapat memberi tugas kepada pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, dan pemerintah desa untuk melaksanakan sebagian kewenangannya tersebut. Pemerintah provinsi sesuai dengan UU 32/2004 & PP 38/2007 mempunyai kewenangan di bidang pendidikan dan lain-lain. Nah, pemerintah provinsi dapat memberi tugas kepada pemerintah kabupaten/kota & pemerintah desa untuk melaksanakan sebagian kewenangannya  tersebut.  Pemerintah  kabupaten/kota  sesuai  dengan  UU 32/2004 dan PP 38/2007 mempunyai kuasa di bidang pendidikan dan lain-lain. Nah, pemerintah kabupaten/kota dapat memberi tugas kepada pemerintah desa demi melaksanakan sebagian kewenangannya tersebut.

Pihak yang diberi tugas dalam tugas pembantuan adalah kepala daerah atau kepala desa, sedangkan yang melaksanakannya adalah perangkat daerah atau perangkat desa. Kemudian, perangkat daerah atau perangkat desa bertanggung jawab kepada kepala daerah atau kepala desa & kepala daerah atau  kepala  desa  bertanggung jawab  kepada  pihak  yang  memberi  tugas. Karena tugas pembantuan pada dasarnya adalah melaksanakan kewenangan pemerintah atasan oleh pemerintah bawahan (desa melaksanakan sebagian kewenangan kabupaten/kota dan/atau provinsi dan/atau pusat; kabupaten/kota melaksankaan sebagian kewenangan provinsi &/atau pusat; dan provinsi melaksanakan sebagian kewenangan pusat) maka sumber biaya berasal dari pemerintah  yang   memberikan  penugasan  tersebut.  Untuk  itu,   sumber biayanya bisa berasal dari APBN atau APBD sesuai dengan pemerintah yang memberi tugas.



Oleh karena tugas pembantuan pada dasarnya adalah melaksanakan kewenangan pemerintah pusat atau pemerintah atasnya maka sumber biaya dari pemerintah yang memberikan penugasan. Untuk itu, sumber biayanya bisa berasal dari APBN atau APBD Pemerintah Daerah yang lebih tinggi.

Agar  Anda  menjadi  lebih  jelas  tentang  konsep  sentralisasi, dekonsentrasi, desentralisasi, & tugas pembantuan perhatikan tabel di bawah!

Tabel Perbedaan Sentralisasi, Dekonsentrasi, Desentralisasi, dan Tugas Pembantuan

AsasWew. PolitikWew. AdministrasiSmbr Keung
PusatDrh OtnmPerngkt
Pst di Pst
Perngkt 
Pst di Wlyh
Perangkat
Pst di D.O
APBNAPBD
Sentralisasixxx
Dekonsentrasixxx
Tugas Pembantuanxxx
Desentralisasixxx